Jak zmusić urzędnika do załatwienia sprawy? - nowe przepisy

11 kwietnia wchodzi w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.s.a.). Wprawdzie do kwietnia jeszcze daleko, ale postanowiłem napisać o tym z pewnym wyprzedzeniem. Zostanie zmienionych szereg przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W tym wpisie chciałbym poświęcić miejsce nowej regulacji, której celem jest umożliwienie petentowi prawnej reakcji na przewlekłość postępowania administracyjnego. Co to jest przewlekłość postępowania i czy wprowadzony środek będzie skuteczny?

Niemal każdy z nas miał do czynienia z urzędem i urzędnikiem. I jakie wrażenia? No cóż … przeważnie, żeby załatwić jakąkolwiek sprawę w urzędzie trzeba się uzbroić w cierpliwość, duuuużo cierpliwości i zarezerwować sobie sporą część dnia na stanie w kolejce do urzędniczego okienka. Nie daj Boże, jeżeli sprawa, którą mamy do załatwienia wymaga przedłożenia dokumentów lub w najmniejszym tylko stopniu nie jest "prosta". W takim przypadku możemy sobie od razu zaplanować powtórkę z "rozrywki" w przyszłym miesiącu i zostawić sobie trochę cierpliwości na następny raz. Frustracja w zrozumiały sposób rośnie w tempie wykładniczym, gdy po raz kolejny dowiadujemy się, że nasza sprawa nie została jeszcze załatwiona lub wzywa się nas do przedstawienia dodatkowych dokumentów, wypisów, zaświadczeń, itp. A to teoretycznie przecież powinno nas uspokoić. Świadczy bowiem o tym, że pracujący w pocie czoła urzędnik jednak zajmuje się naszą sprawą i dąży do zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wątpliwości pojawiają się jednak w sytuacji, gdy działania urzędnika mają jedynie charakter fasadowy, mający na celu odwlec w czasie wydanie decyzji.

Jak można zmusić organ administracji publicznej posiadający twarz urzędnika w okienku do bardziej wydajnej pracy i załatwienia naszej sprawy w terminie prawem przewidzianym (tzn., niezwłocznie, nie dłużej niż miesiąc, a w sprawie szczególnie skomplikowanej nie dłużej niż dwa miesiące)? Oczywiście zażaleniem na bezczynność organu, względnie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego o tym samym charakterze jeżeli zażalenie nie dało oczekiwanego rezultatu. Skuteczność stosowania tego środka pozostawia jednak wiele do życzenia. Wprawdzie urzędnik, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa to jednak nieznane są mi przypadki stosowania tych przepisów (co jeszcze o niczym nie świadczy), a w każdym razie odnoszę nieodparte wrażenie, że urzędu nie wzrusza zażalanie się na jego bezczynność. Tudzież złożenie do skargi do sądu administracyjnego zwykle przyspiesza sprawę. Wniosek - urzędnik bardziej boi się sądu niż organu wyższego stopnia (gdy tego ostatniego brak to już zostaje tylko bojaźń przed sądem).

Jednakże zdarzają się sytuacje, w których zażalenie czy skarga na bezczynność organu nie przysługuje. Obecnie jest tak w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, jednakże stosując art. 36 par. 1 k.p.a. skutecznie przeciąga/przewleka postępowanie ponad czas, który obiektywnie można uznać za niezbędny dla wydania rozstrzygnięcia. W takim przypadku organ nie jest bowiem bezczynny. Wykonuje pewne czynności. Wprawdzie nie przybliżają one organu do rozstrzygnięcia, ale nie można powiedzieć, że organ zupełnie nic nie robi. Jest to istotna luka w prawie, której załatanie stanowi jeden z celów nowelizacji:

Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły - tak: Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(druk sejmowy nr 2987) http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/2987.htm

Na marginesie wypada tylko wspomnieć, że podobna luka występowała także w postępowaniu cywilnym i karnym. Została ona jednak usunięta poprzez wprowadzenie do polskiego systemu prawa ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji lub postanowienia w terminie jeżeli przepis prawa przewiduje taką formę załatwienia sprawy administracyjnej. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.  Problem polega na tym, że owych zawiadomień może być nieskończenie wiele - ich liczba nie jest ograniczona. Zatem zawsze, gdy organ powiadomi nas o niezałatwieniu sprawy i wskaże nowy termin to nie jest bezczynny, nie można się z tego tytułu skarżyć.

Czym jest natomiast przewlekłość postępowania? Nowe przepisy tego nie precyzują. Nowy art. 37 par. 1 k.p.a. będzie wskazywał jedynie, że  na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Moim zdaniem, można pokusić się o zapożyczenie definicji przewlekłości postępowania z ustawy o naruszeniu prawa strony … na potrzeby ustalenia czym jest przewlekłość postępowania administracyjnego.

Zatem, moim zdaniem, przewlekłość postępowania administracyjnego można zdefiniować jako: nierozpoznanie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z nowelizacją w razie zaistnienia przewlekłości postępowania będzie można złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia lub wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, gdy organu wyższego stopnia brak. Osobiście szczerze wątpię w skuteczność takiego środka. Najprawdopodobniej sprawa zmobilizowania organów administracji będzie się przedstawiała analogicznie jak w przypadku zażalenia na bezczynność. Wydaje mi się, że znacznie ciekawszym i interesującym rozwiązaniem byłoby przyznanie petentowi określonej sumy pieniężnej, tak jak to ma miejsce w przypadku ustawy o naruszeniu prawa strony … (kwota od 2 000 do 20 000 zł). Z drugiej jednak strony obawiam się, że przy sprawności naszej kadry urzędniczej nasze Państwo szybko by zbankrutowało.

Na zakończenie dodam jedynie, że w przypadku bezskutecznego wniesienia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powodu przewlekłości postępowania administracyjnego przysługiwała będzie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego analogicznie jak w przypadku skargi na bezczynności. Mam nadzieję, że przynajmniej ten środek okaże się skuteczny.